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PPP模式下政府投资项目融资模式研究

编辑: 陈雅萍      2016-01-07 09:38 来源: 江西渝水新闻网

  正自十八届三中全会后,PPP(公共私营合作制)开始走入大家的视野,在我国引起广泛关注,并成为热议的时髦词。十八届三中全会提出"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营"。中央城镇化工作会议也提出"放宽市场准入,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营",为民资参与城镇化建设创造了有利的政策环境。今年的"两会"上,国务院总理李克强表示,制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目。

  十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年的“两会”上,李克强总理表示,制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目。

  在铁路、港口等交通基础设施、新一代信息基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程,油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业几等等方面首批推出80个符合规划布局要求,有利转型升级的示范项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

  一、 PPP定义

  PPP模式是指公私伙伴关系,是政府为提供某种公共物品或公共服务,以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双反权利义务,以确保项目的顺利完成。在这种关系下,公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务,共同分担风险,分享收益。

  PPP模式实质上是政府通过给予私人机构长期特许经营权,将市场的竞争机制引入基础设施建设中,以达到更加有效提供公共服务目的。在这一模式下,政府并不是将项目的所有责任全部转移给私人机构,而是由合作的各方共同承担风险,私人与政府的合作一般会从项目可行性研究阶段开始,贯穿项目整个过程。

  二、PPP的运作模式

  整个PPP项目的运作分为5个阶段19个步骤,分别为项目启动阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段。针对此流程,我们重点强调政府授权的投融资平台作为PPP模式的第一个P在项目实施中的主导作用,政府方应实质、深度及持续的参与到PPP模式的运作中。主要表现在:

  1、项目启动阶段,多大数项目政府要作为发起人,具体进行PPP项目遴选、识别和储备方面开展更多工作,并尝试适用VFM(物有所值)及财政承受力论证方法,以促成科学决策。

  2、项目准备阶段,往往要组织编写项目实施方案,实施方案是指导整个PPP项目运作的纲领,编写实施方案是一项复杂的工作,虽然财政部财金2014(113)号文对实施方案的内容作出列举性规定,但根据项目不同实施方案中的具体内容会有很大不同,尤其对于方案中的项目风险分配、交易结构和项目合同体系更要反复斟酌。

  3、项目执行阶段,政府方通过公开采购方式选定PPP中第二个P即社会资本后,将通过参股方式设立项目公司。绝大多数地方政府方将直接参与项目公司运营中重大事项的表决,甚至有的政府方在项目公司设立的章程中对重大事项享有一票否决权(俗称“金股”)。项目运运营阶段,政府方的参与更多体现在预算管理、合理补贴、运营监管、绩效考核、价格调整等方面。

  4、项目移交阶段,政府方则需要充分发挥兜底功能,无论是提前终止还是正常移交,政府方均应确保项目在持续平稳运行的情况下完成移交或关闭,以使公共利益免受损害,并按此前约定促成社会资本的合理退出。

  三、 PPP融资模式的优势

  提高公共服务供给效率,降低政府负担,提升项目经济效益

  PPP以契约形式,把政府部门与私人部门紧密结合在一起,突破了传统的政府与私人部门的分工边界,促使政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变,同时充分发挥私人部门的能动性和创造性,有效提高了公共产品供给效率和公共服务水平。

  PPP融资模式可以有效降低政府融资压力,具有很强经济效益。首先PPP模式可以节约项目初始投资,传统基础设施的承建方与管理方都是政府,这在很大程度上增加了政府负担,但是在PPP模式下引入私人投资机构,可以将本来由政府承担的一部分负担转移给投资企业,将一部分地方政府债务转为企业债,减少政府财政压力,可以让节约的政府资源转投其他基建项目。

  其次PPP模式不仅可以降低项目的初始投资,而且还可以减少项目维护和更新的费用。由于项目建成后的经营和管理权也暂时让渡给了私人机构,那么相应的项目维护及更新的费用也应当由私人机构承担,这在很大程度上降低了政府负担,节省了政府财政费用。

  最后在项目经营业绩良好的情况下,PPP模式还可以增加政府财政收入。一般的PPP项目在设计之初都会引入风险分担机制,这是由项目性质决定的,由于PPP模式所涉及基建项目本身具有公益性质,如何项目经营效益连续多年低于最初预期,这时候依靠私人机构是很难维持项目运作,需要政府向PPP公司进行补偿,但是反过来,如果运营效益超过了预测,PPP公司也有责任将所获得的利润与政府分享,这种双向约束可以保证PPP模式可持续性发展。

  2、引入竞争机制,让市场多元化。

  传统模式下,由于基础项目建设具有周期长门槛高等特点,参与项目经营公司具有天然垄断特征,另一方面一旦项目建成后消费者只能别动接受基础设施服务,无法主动选择服务内容及方式,因此传统基建模式的经营效率非常低下。在PPP模式下,政府可以引入竞争机制,通过招投标的形式选择项目经营机构,选择那些服务意识更强、经营效率更高的机构作为私人投资机构,这不仅可以改变之前基建行业垄断局面,而且还可以通过这种竞争机构引入国外战略投资者,将外国先进的管理理念和科技设备引入国内,提升PPP项目的整体服务水平。

  3、支持民间资本进入垄断性行业

  PPP模式提供了民营企业介入垄断性行业的可行性。目前来看民营企业直接介入地铁、公路、能源等行业的阻力非常大,而PPP模式则为民企参与基础设施或重大项目的建设和运营提供了可能性,这种模式下民企可以从项目立项阶段就开始介入项目,其不仅可以节约项目初始投入费用与准备时间,而且还可以缩短工作周期,提高工作效率。

  引入民企,可以改善基础设施和城市公用事业产品和服务的质量,民企参与项目的运营、管理和维护有利于提升建设和运营效率,引入新的管理机制,用户可以得到较高质量的服务。

  作者:钱带妹

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